Financiación singular: un buen comienzo

Debió ocurrir en 2014 pero está empezando a ocurrir 11 años después: estamos hablando de cambios sustanciales en el modelo de financiación de las comunidades autónomas (CC AA) de régimen común (todas menos País Vasco y Navarra). Como es sabido, el inicio del cambio fue el acuerdo de investidura entre ERC y el PSC de agosto de 2024 que incluye, en solo cinco páginas de un total de 25, un “acuerdo para un nuevo modelo de financiación singular”.

Las razones que sustentan la necesidad de un nuevo modelo son las que han sido denunciadas reiteradamente por todas las CC AA: entre otras su insuficiencia financiera, una responsabilidad fiscal limitada, disparidades de financiación que no responden a ningún criterio coherente de equidad, su oscuridad y complejidad de cálculo.

El acuerdo del pasado 14 de julio traslada lo que es un acuerdo entre partidos a uno entre gobiernos e indica los principios y criterios básicos que han de permitir un cambio en el modelo, no solo para Cataluña sino también para el resto de CC AA de régimen común.

El acuerdo tiene dos partes: la primera, una descripción del armazón básico del nuevo modelo, que no será ni rígido ni único, para adaptarse en lo posible a las aspiraciones de autogobierno y las circunstancias de cada comunidad. La segunda, más específicamente catalana, pero no necesariamente exclusiva de ella, que avanza hacia el objetivo de hacerse cargo progresivamente de la gestión del IRPF.

La primera parte, el armazón, abre la puerta no solo a corregir muchos de los fallos del modelo de 2009 sino también a su transformación: de un modelo basado en el “reparto de una cantidad” para las necesidades de gasto de cada comunidad autónoma a otro plenamente federal, basado en el “reparto de las bases tributarias del conjunto del país” para el mejor desempeño de las distintas administraciones públicas en el cumplimiento de sus competencias. Este es su mérito principal. Que sea solamente un esquema es lo que permite avanzar trabajando consensos. Quizá por eso también ha decepcionado a los que “tienen prisa” o a los que —como la reina del País de las Maravillas— prefieren la sentencia primero y el veredicto después.

El “armazón” contiene novedades significativas:

Anuncia una nueva cesta de participación en los tributos, lo que supone una nueva distribución de las bases tributarias entre el Gobierno Central y las CC AA. En mi opinión, este reparto debe tener en cuenta el necesario impulso y consolidación de nuestro Estado del bienestar, que incide de pleno en las competencias autonómicas: sanidad, educación y servicios sociales fundamentales, incluida la vivienda.

Las competencias particulares de algunas CCAA —en Cataluña, tráfico, prisiones, policía, entre otras—, tendrán consideración adicional, que podría concretarse —es una sugerencia— en porcentajes de participación adicionales en algunos tributos.

Una Hacienda federal exige un grado claro y cierto de nivelación de la capacidad fiscal de las CC AA, y el acuerdo prevé que se materialice y se manifieste de forma transparente. Pero no dice nada más, solo que el resultado final no desvirtúe el principio de ordinalidad.

Esta nivelación, y una mayor capacidad normativa sobre los impuestos, responde a la doble garantía de autonomía y solidaridad de todas las CC AA que afirma el artículo 2 de la Constitución. Ello exige, desde luego, salir del marco mental del juego de suma cero y entrar en el de la plena aceptación de las interdependencias y equilibrios propios de un Estado federal.

La experiencia aconseja, y así lo reconoce el acuerdo, establecer mecanismos que limiten la competencia fiscal a la baja entre comunidades y un sistema de gestión que facilite los recursos en tiempo real.

La segunda parte, relativa a la asunción progresiva de la gestión del IRPF, es de facto un reconocimiento de que dicha asunción exige cambios normativos, técnicos y organizativos complejos que deben hacerse como mínimo sin pérdida de efectividad y eficiencia, en particular en la lucha contra el fraude. El acuerdo establece pasos concretos que dan continuidad y amplían los ya iniciados conjuntamente con el Gobierno de la Generalitat.

En mi opinión, un avance hacia un Estado federal exige un cambio notable de la actual administración tributaria española, excesivamente centralizada en su funcionamiento y control y alejada de la realidad de la participación en ingresos tributarios de las CC AA. Entre otras razones porque los impuestos inducen una relación de doble sentido entre un gobierno —sea este central o autonómico o local— y sus ciudadanos, de responsabilidad fiscal para unos y de exigencia en su obtención y aplicación para otros, que solo puede ejercerse si su gestión es clara y manifiesta.

La propuesta de administración tributaria en red que se apunta en el acuerdo permite trascender la visión de dos únicas alternativas excluyentes: o un modelo de múltiples agencias tributarias independientes —el caso foral— o una agencia única. Esta visión, dominante hasta ahora, es paralizante y fuente de conflictos por definición.

Estamos, pues, ante un comienzo que deberá terminar con la aprobación en el Congreso y el Senado de nuevas leyes —la LOFCA (Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas) y otras—, y que debe transitar por las instancias de debate y acuerdo existentes, en especial por el Consejo de Política Fiscal y Financiera. Por el camino —largo— debe encontrar las voluntades y el consenso suficiente.