La financiación singular de Cataluña: asimetría dentro del régimen común

La negociación de un sistema de “financiación singular” para Cataluña fue uno de los elementos del acuerdo adoptado entre ERC y el Partido Socialista de Cataluña que garantizó la investidura de Salvador Illa como presidente de la Generalitat. Ahora, la celebración de la primera reunión de la comisión bilateral encargada de avanzar en el diseño del modelo resultante ha desatado no pocas críticas políticas anticipando, con razón o sin ella, dudas sobre su sostenibilidad económica más aún si, como se afirma, se generaliza. Para valorar adecuadamente el verdadero alcance de lo que se está negociando es imprescindible detenerse, siquiera brevemente, en recordar los elementos clave del modelo vigente, para luego precisar a qué parte del mismo afecta este esfuerzo de singularidad, así como su impacto en la arquitectura del sistema finalmente resultante.

Antes de nada, resulta imprescindible recordar que el modelo constitucionalmente previsto en España en materia de financiación está compuesto por un sistema de régimen común, que afecta a quince Comunidades Autónomas en un entorno de simetría competencial fiscal, y un sistema de régimen foral, que se basa en la disposición adicional primera de la Constitución que ampara y respeta los derechos históricos. El desarrollo de este régimen foral en forma jurídica de Concierto (o Convenio) Económico otorga a las Haciendas Forales capacidad normativa fiscal plena, salvo en los tributos de competencia exclusiva del Estado. De hecho, es esta autonomía plena de los territorios forales en la dimensión institucional (haciendas forales), procedimental (competencia normativa) y económica (sin transferencias económicas del Estado) la que convierte al modelo resultante en compatible con el Derecho de la Unión Europea, como determinó la sentencia del Tribunal de Justicia de la UE de 11 de septiembre de 2008 en el asunto UGT-Rioja. Descartada, así, cualquier duda jurídica que cuestione en España esta expresión de confederalismo fiscal, es preciso asentar su sostenibilidad económica apuntalando la manera de cuantificar la cantidad (“cupo” o “aportación”) que tales territorios deben abonar al Estado por las cargas asumidas por aquél. Se trata de una realidad que ha resultado de imposible discusión hasta la fecha, pero que la negociación de una financiación singular de Cataluña podría favorecer, aunque solo fuera como resultado del efecto comparación.

Pero, ¿qué ocurre en el marco del régimen común aplicable a las quince Comunidades Autónomas restantes? La competencia normativa sobre los impuestos con alta capacidad recaudatoria, como es el caso del IRPF o del impuesto de sociedades, corresponde al Estado, si bien las Comunidades Autónomas también disponen de un mínimo de autonomía fiscal que se traduce en cuatro manifestaciones básicas: (i) cierta capacidad para crear algún tipo de tributos propios (en el ámbito medioambiental); (ii) competencia para recaudar los tributos cedidos por parte del Estado (como es el caso del Impuesto de Patrimonio, Actos Jurídicos Documentados, Sucesiones o Tributos sobre el Juego); (iii) cierta capacidad normativa sobre la tarifa autonómica del IRPF (con posibilidad de elevar el mínimo imponible o incluir deducciones); y (iv) la gestión sobre los rendimientos de otros tributos, como es el caso del IVA. Aunque todas las Comunidades Autónomas incluidas en el régimen común disponen de la misma autonomía fiscal, no todas ellas la ejercen con la misma intensidad, ni con la misma responsabilidad fiscal. Ello ha dado lugar a presiones fiscales de distinta intensidad dentro del régimen común. Destaca a la baja la posición de Madrid que aprovecha a su favor el efecto capitalidad. Se trata, sin duda, de una externalidad negativa que el sistema también debería poder compensar.

Con la complejidad del modelo descrito ¿dónde se ubica la financiación singular que se negocia para Cataluña? ¿Representa una mutación de la arquitectura de financiación vigente? ¿Qué impacto tiene sobre el modelo resultante? La información de la que se dispone hasta la fecha permitiría afirmar que el modelo que se negocia para Cataluña no le otorga en una fase inicial competencias normativas para el diseño de los tributos, como ocurre en el caso del País Vasco y de Navarra, aunque no niega un horizonte futuro en estos términos, lo que justificaría probablemente una reforma constitucional que amparara esta nueva expresión de confederalismo. Hasta entonces, la singularidad catalana vendría a introducir una asimetría en las competencias de esta Comunidad Autónoma dentro del régimen común al otorgarle dicho acuerdo las competencias en gestión, recaudación, liquidación e inspección de toda la masa fiscal. Por tanto, no rompe con el diseño constitucional del modelo, pero su operativa práctica exige prestar especial atención a la manera en la que se cuantificará el cupo que Cataluña deberá pagar, así como el método de liquidación. De ahí la importancia que tiene en los documentos preparatorios la concreción de los principios de solidaridad y ordinalidad cuya mención expresa permitiría abordar algunas de las deficiencias que arroja las debilidades del modelo actualmente vigente. La singularidad en los términos que se está negociando no saca todavía a Cataluña del régimen común. Sin embargo, puede contribuir a corregir algunos fallos que arroja un modelo de financiación necesitado de profunda reforma.