¿Financiación autonómica justa o financiación singular, bilateral y generalizable? (y II)

Hay varias cosas inquietantes en el acuerdo PSC-ERC salvo que en su concreción se aclaren conforme a la Constitución:

1. Que el acuerdo PSC-ERC hable de la singularidad y bilateralidad como características de lo que denomina el nuevo sistema de financiación. No preocupa la singularidad porque la vincule con el hecho de que Cataluña haya asumido más servicios que otras comunidades (prisiones, policía autonómica, etc.) o con eventuales peculiaridades relativas de la población (edad escolar, envejecimiento, etc.) que son indicadores de necesidad y gasto a tomar en consideración. Lo único reprochable es hablar de singularidad por razón de tales diferencias. Nadie calificaría, por ejemplo, de sistema singular el de tributación por el IRPF de cada uno porque en el mismo se tomen en cuenta aspectos personales, familiares o individuales del contribuyente por razón de rentas exentas (indemnizaciones por despido o pensiones por incapacidad permanente), disfrute de reducciones distintas (en atención a situaciones de dependencia y envejecimiento o a circunstancias personales o familiares del contribuyente, etc.) o su tipo de gravamen sea distinto según la cuantía de la base liquidable de cada uno.

Lo realmente inquietante en el nuevo sistema de financiación son dos cosas: sustituir los tributos de los ciudadanos al Estado por la “aportación” de la Generalitat (ya analizada y cuestionada) y la denominada, ambigua y confusamente, bilateralidad.

Bilateralidad no compatible con la Constitución en cuanto por ella se pretendiera concretar que son los gobiernos —español y catalán— y no las Cortes Generales, representación del pueblo español, quienes establecerían por sí mismos el nuevo modelo de financiación o las “aportaciones” al Estado en cada ejercicio. La ley sobre el sistema de financiación y las “aportaciones” (el cupo) de cada año recogidas en la Ley de Presupuestos se acordarían de gobierno a gobierno con las Cortes de espectadoras prácticamente pasivas. Este sería el resultado de un acuerdo entre iguales —entre gobiernos— y de ahí la remisión en el acuerdo a la Comisión bilateral (formada por los Gobiernos de Cataluña y España) como el órgano que formalizará el acuerdo. Las Cortes Generales se limitarían a ratificar o no, pero sin posibilidades reales de enmendar nada, como ocurre en el caso vasco y navarro al amparo de sus exclusivos derechos históricos, que en ningún caso deberían cubrir infracciones del principio de solidaridad. Tal interpretación de la bilateralidad en el caso del acuerdo PSC-ERC (que sí constituiría, en sí misma, una singularidad) no es posible en nuestro sistema constitucional sin una adicional como la 1ª de la Constitución para País Vasco y Navarra.

Nada que objetar, en cambio, si por bilateralidad se entiende que, antes de elevar a las Cortes cualquier Proyecto de Ley sobre el sistema de financiación —o sobre la cuantía de las aportaciones, si se mantuvieran pese a ser en sí mismas inconstitucionales— se ha de consultar y negociar lealmente, hasta donde sea posible, los términos de dichas leyes, que luego los grupos parlamentarios (nacionales y autonómicos) podrán enmendar defendiendo y votando sus enmiendas.

2. Que la Agencia Tributaria del Estado (AEAT) deje de operar en Cataluña al ser sustituida completamente por la Agencia Tributaria de Cataluña. Ciertamente, el Estatuto de Cataluña prevé que un consorcio con participación paritaria de ambas agencias tributarias (la estatal y la catalana) podría ejercer la gestión de los impuestos estatales recaudados en esa comunidad, aunque ello solo sería por delegación del Estado y sin desaparición de la AEAT que mantendrá su presencia en el consorcio. También dice el Estatuto que ese Consorcio podrá transformarse en la Administración tributaria “en” Cataluña. En todo caso la participación paritaria de ambas administraciones en el consorcio nunca impedirá que el delegante —el Estado— retenga la potestad última que corresponde a todo delegante.

El acuerdo, sin entrar ahora en su oportunidad, no iría más allá del Estatuto y de la Constitución si aclara expresamente dos cosas: 1) que esa gestión de los impuestos estatales lo será siempre y necesariamente por delegación y 2) que ese consorcio paritario a crear entre ambas agencias tributarias (estatal y autonómica) podría convertirse (manteniendo siempre su carácter consorcial paritario) en la única agencia tributaria “en” Cataluña. No es posible que esa agencia tributaria consorcial “en” Cataluña que preveía el Estatuto se transforme, según el acuerdo entre partidos, en la Agencia Tributaria “de” Cataluña, pues sería acabar con el consorcio. Cambiar el significado de una preposición de lugar (“en”) por una de posesión (“de”) desbordaría el Estatuto y la Constitución.

Sobre la oportunidad del acuerdo PSC-ERC —si no se concretase en los términos del párrafo anterior— debe destacarse, aparte de su inconstitucionalidad, su radical inconveniencia por privar al Estado de todo instrumento de conocimiento directo de las fuentes materiales de riqueza, base de toda potestad tributaria y, sobre todo, por la quiebra de la igualdad y eficacia derivada de sustituir una agencia estatal única (aunque fuese con participación de una o de todas las comunidades en cada territorio) por una pluralidad de agencias territoriales (si se generalizase el sistema) que no garantizan criterios, prácticas comunes, ni la comunicación de datos entre ellas; elementos todos indispensables para una administración tributaria no solo eficiente, sino justa.

3. Que se interprete y concrete el principio de ordinalidad del acuerdo PSC-ERC aclarando los confusos términos literales de este, pues sostiene que el orden de mayor a menor de las CCAA en su contribución por habitante determine “el mismo orden en la escala de lo que reciben”. Confuso porque literalmente significaría que el orden de las que más aporten (las más ricas) determinará el mismo orden (de mayor a menor también) de las que más reciben. Sería como sostener que quienes más contribuyan por IRPF debieran ser los que más prestaciones recibieran y quienes menos contribuyan menos habrían de recibir. Aparte de carente de toda lógica, modifica lo que dice el Estatuto de Cataluña: que la aplicación de los mecanismos de nivelación no altere el orden de rentas per capita entre las comunidades autónomas antes de su aplicación, que es algo bien diferente y más sensato.

Procede dar a la ordinalidad en sentido propio —el que dice el Estatuto— la importancia que merece y que no ha recibido todavía. Importancia, también, al “esfuerzo fiscal” que exigía el Estatuto, anulado y desactivado en este punto por sentencia del Tribunal Constitucional, aunque solo por la razón puramente formal de pretender que una norma estatutaria singular vinculase a todas las comunidades autónomas, lo que hace posible reactivarlo por norma estatal. Se podrían añadir otras garantías financieras, como es el caso de la proscripción del dumping fiscal de alguna comunidad.

Si el acuerdo no se concretase en los aspectos señalados en línea con lo propuesto en estas tribunas, no sería ajustado a la Constitución y supondría una ruptura del modelo constitucional y un tratamiento discriminatorio para las demás comunidades. La extensión del sistema a todas las autonomías no salvará los problemas ni para el Estado, ni para aquellas. Para estas los agravará por la distinta posición negociadora de cada una en función de su riqueza relativa. Tal extensión sería un despropósito —¿cómo fijar bilateralmente y por separado criterios comunes cuando cada una perseguirá acordar los que más le convengan?— al margen de que lo sea ya, por sí mismo, excluir a una comunidad del sistema común.

Esa eventual ruptura del modelo constitucional del Estado se produciría si se llegase a permitir, esperemos que no, un Estado sin ingresos directos provenientes de sus tributos propios en todo el territorio de régimen común, sustituidos por un cupo o aportación, sin la estructura de Estado de su Agencia Tributaria, teniendo que negociar bilateralmente (sin criterios comunes previos) de gobierno a gobierno el importe del cupo o aportaciones con que hacer frente a la totalidad de sus obligaciones y responsabilidades y con un Parlamento como espectador prácticamente pasivo. Ese no sería el modelo de Estado previsto en nuestra Constitución.