El Consejo Nacional Electoral: oportunidades de mejora en medio de las críticas

“La presente ley tiene por objeto crear una organización electoral ajena a las influencias de los partidos, de cuyo funcionamiento ningún partido o grupo político pueda derivar ventajas sobre los demás en la obtención de la cédula de ciudadanía para sus afiliados, ni en la formación de los censos electorales, ni en las votaciones y escrutinios; y cuyas regulaciones garanticen la plena responsabilidad y la imparcialidad política de los funcionarios adscritos a ella”. Así lo dispuso el artículo 1° de la Ley 89 de 1948, aprobada tras el Bogotazo, con el respaldo de los partidos Liberal y Conservador, como respuesta a una preocupación compartida por la credibilidad del sistema electoral.

Mucho tiempo ha transcurrido desde entonces; sin embargo, uno de los asuntos que sigue siendo objeto de debate es cómo garantizar la confianza en las elecciones y el libre juego democrático. La Constitución de 1991 procuró avanzar en esa dirección y diseñó una organización electoral con el rango de órgano autónomo e independiente. No obstante, la reforma constitucional de 2003 otorgó a los partidos políticos un poder que terminó comprometiendo la autonomía y la independencia de una de las dos autoridades electorales: el Consejo Nacional Electoral (CNE).

Desde hace varios años, el CNE ha sido objeto de críticas reiteradas por su presunta parcialidad y falta de transparencia, cuestionamientos que se han intensificado en el contexto reciente. Las propuestas de mejora tampoco son nuevas. No obstante, en este escenario, resulta pertinente retomar aquellas formuladas por diversos autores que abogan por replantear su diseño institucional, con el fin de consolidar una autoridad electoral auténticamente independiente.

De manera sencilla, el CNE regula, inspecciona, vigila y controla la actividad electoral de partidos y movimientos políticos, garantizando el cumplimiento de los principios y deberes que les corresponden. Además de esta función central, ejerce otras de alta responsabilidad, como colaborar en la realización de consultas internas, velar por los derechos de la oposición y de las minorías y asegurar que los procesos electorales se desarrollen con plenas garantías. Pese a ello, el Acto Legislativo 01 de 2003 politizó el origen y la composición del CNE al modificar el sistema de nombramiento de sus magistrados.

La historia del sistema electoral colombiano muestra que ha estado marcado bien por un control gubernamental directo o bien por uno partidista, sin que el país haya contado con un órgano electoral plenamente independiente, salvo por breves períodos. En 1916, por ejemplo, la Ley 85 permitía que el entonces Gran Consejo Electoral estuviera compuesto por miembros elegidos por el Senado y la Cámara de Representantes.

Un cambio significativo se produjo en 1948 con la mencionada Ley 89, que creó la Corte Electoral (antecesora del CNE) y la Registraduría Nacional del Estado Civil, separando las funciones de organización material de las de escrutinio y vigilancia. Esta división buscaba asegurar imparcialidad frente al poder Ejecutivo. Posteriormente, tras la caída de la dictadura de Rojas Pinilla, el Decreto 399 de 1957 dispuso que la Corte Suprema de Justicia nombrara algunos delegados a la Corte Electoral, asegurando la paridad entre liberales y conservadores y consolidando un modelo de mediación judicial que se profundizó con la Ley 23 de 1979, al establecer que sus miembros serían elegidos directamente por la Corte Suprema conforme a los resultados electorales de las últimas elecciones parlamentarias.

Antes de 1991, el sistema pasó de ser un modelo encabezado por el Gobierno a otro controlado por los partidos políticos. Sin embargo, el filtro judicial en la designación de los miembros del órgano electoral se mantuvo entre 1948 y la década de los ochenta, lo que proporcionaba un elemento moderador frente a la influencia partidista. La Constitución de 1991 preservó inicialmente esa lógica de mediación judicial, trasladando la facultad nominadora de la Corte Suprema al Consejo de Estado. El Acto Legislativo 01 de 2003 eliminó dicha intervención y entregó al Congreso la elección directa de los magistrados del CNE.

Desde 2003, quienes conforman el CNE son elegidos por el mismo Congreso en pleno, pero conservando la postulación partidaria. Como advirtió Juan Fernando Jaramillo, este gran cambio –y el que constituye el problema estructural actual del CNE– radica en que los sujetos controlados pasaron a elegir sus propios controladores. En términos coloquiales, la situación puede ser descrita como “el ratón eligiendo al guardián del queso”. Una reforma constitucional que parecía haber olvidado la memoria institucional del país: una involución.

Los magistrados del CNE son elegidos para un período de cuatro años mediante el “sistema de cifra repartidora”. El resultado de ello es que las magistraturas se distribuyen proporcionalmente según el número de curules que hayan obtenido en el Congreso las distintas colectividades políticas. Sin entrar en mayores cálculos matemáticos, este cambio en la forma de designación deslegitima el rol del CNE como órgano autónomo e independiente por al menos tres razones.

Primera, la dependencia de los magistrados a las bancadas legislativas. Varias funciones del CNE guardan relación con la actividad interna de los partidos y movimientos políticos. La distribución de los aportes para las campañas electorales o el reconocimiento o revocación de la personería jurídica de estas organizaciones son algunos ejemplos. Este “vicio de origen”, que sustituyó la mediación judicial por una elección eminentemente política, facilita que las colectividades se repartan las nueve plazas disponibles y que quienes integran el CNE adquieran compromisos con las organizaciones que respaldaron su postulación y elección. No se puede hablar de autonomía e independencia cuando las decisiones de este órgano pueden estar motivadas por lealtades políticas.

Segunda, la injerencia política y partidista al CNE puede deslegitimar la objetividad e imparcialidad de sus decisiones. No es casual que diversos sectores cuestionen hoy que el órgano adopte decisiones percibidas como partidistas antes que objetivas y neutrales. El sistema de cifra repartidora puede llevar a que los partidos mayoritarios se repartan las magistraturas como un botín o cuota partidista. Esta composición hace que el CNE funcione más como un posible escenario de concertación de tendencias políticas que como una autoridad técnica neutral. Al ser un reflejo de las fuerzas del Congreso, se corre el riesgo de que las decisiones no se basen en el derecho, sino en la lealtad al partido.

Tercera, la posibilidad de reelección puede supeditar a los magistrados a los intereses de los políticos de turno. Si bien la Constitución permite una sola reelección, esta opción puede llevar a que quienes integran el CNE ajusten su comportamiento a las fuerzas políticas que, en cada momento, tengan la capacidad de asegurar su permanencia en el cargo. No se trata necesariamente de lealtades fijas hacia las mayorías que los eligieron inicialmente, pues estas pueden variar, sino del riesgo de que el magistrado, consciente de la necesidad de obtener nuevamente el respaldo del Congreso, module sus decisiones con miras a no afectar a quienes podrían incidir en su continuidad. En un órgano plenamente técnico y despolitizado, la reelección podría ser deseable por la experiencia acumulada y la curva de aprendizaje institucional. Sin embargo, en el escenario actual, esa posibilidad tiende a reforzar la dependencia política de quienes deberían ejercer control sobre los propios partidos.

Mientras el CNE conserve este diseño de origen, su legitimidad, imparcialidad y autonomía seguirán en entredicho. En cuanto a las soluciones, la Misión de Observación Electoral ha propuesto una reestructuración en la que los magistrados sean elegidos por las altas cortes, a partir de ternas conformadas por ellas mismas y de manera escalonada, evitando que quien postula sea quien elige. También sugiere ampliar el período a ocho años y prohibir la reelección. Pedro Vanegas plantea la creación de una jurisdicción electoral y de un tribunal supremo electoral, orientados hacia una mayor judicialización. Juan Fernando Jaramillo, por su parte, propone suprimir el CNE, trasladando sus funciones administrativas a la Registraduría y las jurisdiccionales a un órgano judicial especializado.

Una reforma al artículo 264 de la Constitución sería un primer paso para corregir el principal problema: el nombramiento político. Bastaría con restablecer un modelo de designación judicial tanto en la postulación como en la elección, similar al que existía antes de 2003. Si algo enseña esta discusión es que los órganos electorales, precisamente porque no pertenecen a ninguna de las tres ramas tradicionales del poder, deben mantenerse a una distancia real de las intervenciones políticas. Experiencias como las de Uruguay, Costa Rica o Brasil demuestran que es deseable y posible contar con autoridades electorales autónomas e independientes.

Los momentos de crisis de una institución pueden constituir oportunidades para repensar diseños que fortalezcan el cumplimiento de sus funciones. En el caso colombiano, no debe olvidarse la trayectoria compleja del país en la búsqueda de elecciones confiables que garanticen la paz política y en la consolidación de la apertura democrática.

El proyecto constitucional de 1991 fortaleció la democracia y los derechos políticos; corresponde ahora saldar la deuda institucional pendiente y mejorar uno de los órganos más llamados a hacerlos efectivos.