El “concierto solidario” se diluye en la propuesta de reforma del sistema de financiación

El Gobierno ha puesto sobre la mesa la propuesta de reforma del sistema de financiación autonómico tras un año y medio de tensas negociaciones entre el PSOE y ERC, pero se ha dejado por el camino mucho de lo contenido en aquel primer documento donde los independentistas reclamaban una financiación singular para Cataluña. De concretarse el nuevo modelo se trataría más bien de una evolución del esquema actual, en una óptica federalista y con recursos récord, que sí favorece a Cataluña, pero no supone aquella ruptura total con el esquema vigente que los independentistas llegaron a exigir.

La falta de apoyos para presentar presupuestos en Cataluña agravó la crisis del Govern de Pere Aragonès y le llevó a convocar elecciones en marzo de 2024, después de haber gobernado en minoría durante dos años por el abandono de Junts. En julio, un PSC liderado por Salvador Illa cosechó una amplia victoria y apuntaló en Cataluña el que ahora es el principal feudo socialista. Con Junts afianzado en la oposición, fue ERC, de la mano de los Comunes, quien se puso al frente de las negociaciones por investir a Illa como president de la Generalitat.

Las condiciones no eran sencillas. El procés daba sus últimos coletazos y el independentismo acudió a la financiación autonómica como su asignatura más urgente. La encomienda al Gobierno de Illa era clara si quería los apoyos de los republicanos: un concierto económico solidario, el blindaje del catalán como “llave de la nación”, el cumplimiento de las inversiones presupuestarias del Estado y la constitución de una convención de partidos para el conflicto político catalán.

El preacuerdo alcanzado en julio de 2024 entre socialistas y republicanos, moneda de cambio para la investidura de Illa, pactó una “financiación singular” para Cataluña. ERC lo presentó como un “concierto económico” que, para muchos, tanto en el mundo político como académico, amenazaba con convertirse en una enmienda a la totalidad al sistema común en el que están encuadradas todas las comunidades, con la excepción de las forales. De hecho, el documento apuntaba a la creación de un modelo ad hoc más próximo al de País Vasco y Navarra, que ya de por sí supone una anomalía tanto en el mapa autonómico como internacional.

Según esa primera aproximación, la Generalitat asumiría las funciones de recaudación, gestión, liquidación e inspección de todos los tributos generados en Cataluña. Abonaría, a cambio, una cuota al Estado por los servicios que este seguiría prestando en el territorio, calculado como un porcentaje de su recaudación, además de una cuota de “solidaridad” interterritorial –cuyo importe nunca se determinó–, siempre que se respetara la ordinalidad. En definitiva, un marco muy parecido al foral, con la gran diferencia de no tener el amparo constitucional con el que este cuenta y que Cataluña es una de las comunidades más grandes y ricas de España, por lo que su salida del sistema podría hacer un roto inasumible para la caja común.

Los desarrollos posteriores se encomendaron a la comisión bilateral entre Generalitat y Estado y cristalizaron el pasado verano en un acuerdo que seguía incidiendo en una financiación singular para Cataluña, pero que a la vez se convirtió en el pistoletazo de salida para la reforma del sistema de financiación, pendiente desde 2014. En ese pacto, la Generalitat se abría a aceptar un modelo que respetara “las singularidades y voluntades de autogobierno”, generalizable a todos los territorios; el Ejecutivo central aprovecharía para encajar las pretensiones catalanas en un nuevo modelo para todas las comunidades, donde la “multilateralidad” fuese clave, pero sin perjuicios para que “la bilateralidad” tuviese “mayor presencia”.

El Gobierno central dejó en todo ese tiempo espacio a la formación independentista para que sacara pecho de sus logros en la negociación de la “financiación singular”, permitiendo que fuera la propia Esquerra Republicana quien adelantara tanto el acuerdo sobre la condonación parcial de la deuda autonómica como sobre la reforma de la financiación. Sí defendió en todo momento la solidaridad del acuerdo e insistió en el compromiso de reformar el sistema en su conjunto y reconocer las singularidades de todos los territorios.

Finalmente, de todos los puntos acordados entre PSC y ERC, tan solo se han cumplido algunos y no de la misma forma. Sobre el de mayor peso, el modelo de financiación, se ha llegado a un acuerdo, pero no se ha conjugado como un concierto económico como planteaba el texto de investidura. “No se trata de reformar el modelo de financiación común, sino de cambiarlo sobre un nuevo paradigma basado en la singularidad y la bilateralidad”, rezaba el documento firmado por ERC y PSC. Bien, pues la propuesta de reforma expuesta el jueves por la vicepresidenta primera del Gobierno y ministra de Hacienda, María Jesús Montero, es una reforma del régimen común para, en palabras de la número dos del PSOE, “redistribuir la riqueza entre comunidades” y no incorpora un “cupo catalán”.

ERC tampoco ha logrado, al menos por ahora, que la Generalitat recaude el 100% del IRPF y del IVA ya en 2026. Se trataba de otra de las grandes promesas para que Esquerra Republicana diera su apoyo a la investidura de Salvador Illa, pero se ha postergado hasta 2028 porque la Agencia Tributaria de Cataluña no cuenta con los recursos suficientes para asumir la tarea.

Más recursos y descentralización

La propuesta de Hacienda plantea elevar los recursos a disposición del sistema, en unos 21.000 millones de euros para el primer año de su funcionamiento, 2027, puesto que Hacienda confía en enviar el proyecto a las Cortes a mediados de este ejercicio. Otra cosa es que consiga los apoyos necesarios para sacarlo adelante, ya que tendrá que tramitarse como ley orgánica. El grueso del incremento en la aportación a la caja común se conseguirá con una mayor cesión a las autonomías de los grandes impuestos compartidos con el Estado: un 50% del IRPF y un 56,5% del IVA, frente al 50% actual, manteniendo en el 58% la de los impuestos especiales.

En ese sentido, la propuesta sigue el guion de las reformas anteriores: más recursos para todos y avances en la descentralización. También es recurrente el protagonismo de Cataluña. En 1994 se acordó la cesión del 15% del IRPF a las comunidades. La reforma de 2001 pactada entre CiU y el PP de José María Aznar elevó la cesión del IRPF al 33% de IRPF, estableció un 30% para el IVA y un 40% para los impuestos especiales. En 2009, con el PSOE al mando del país y un Gobierno tripartito en Cataluña (PSC, ERC e ICV), se amplió la cesión (hasta el 50% para las dos primeras figuras y el 58% para la segunda).

El nuevo modelo también elimina los fondos de cierre del sistema —hay consenso en que son opacos y acaban distorsionando el reparto final de los recursos de la caja común— y establece unos criterios de nivelación horizontal, entre comunidades, y vertical, entre el Estado y las autonomías, que tienen el objetivo de reducir a la mitad la brecha actual de financiación por habitante entre territorios. Dos ajustes que prometen reducir las inequidades del actual esquema.

Otras novedades, en cambio, favorecen particularmente a Cataluña. Hacienda ha abierto la puerta a que las comunidades puedan recaudar parte del IVA generado por las pymes en su territorio, y Cataluña es el territorio con más IVA generado por pymes. También se beneficiará del nuevo fondo climático, dotado con 1.000 millones: dos tercios de ello se repartirán entre las comunidades mediterráneas por ser las más expuestas a fenómenos extremos.

ERC también ha logrado que se garantice, al menos para Cataluña, la ordinalidad. Este polémico principio implica que las comunidades que más aportan a la financiación común no se queden después rezagadas en el reparto de los recursos del sistema. Cataluña es la tercera autonomía que más aporta, pero cae al décimo puesto en la lista de los territorios que más reciben, con una financiación que está cerca de la media. Con el nuevo modelo, mantendrá la tercera posición en ambos rankings, pero esa equivalencia no aplicará al resto de los territorios como Madrid, que es la primera aportadora, pero será la segunda en recibir recursos. Es decir, la ordinalidad no se blinda, aunque la reforma garantiza que se cumpla en el caso Cataluña, que también será la segunda autonomía que más verá incrementar sus recursos en términos absolutos: 4.846 millones. Solo la supera Andalucía, con un aumento 4.846 millones. Una mejora que, casualidad o cálculo político, se anuncia poco antes de que Montero deje su cargo en el Gobierno para lanzarse como candidata para el PSOE a las elecciones autonómicas andaluzas. Los primeros cálculos disponibles en cuanto a incremento de los recursos por habitante —un dato que Hacienda no ha difundido— también concluyen que los mayores beneficiados serán los territorios infrafinanciados —Murcia, Comunidad Valenciana, Andalucía y Castilla-La Mancha—, junto a Cataluña.

La próxima semana, el Gobierno defenderá su propuesta ante el resto de comunidades, la mayoría de ellas gobernadas por el PP y contrarias a un acuerdo que tiene una mancha imborrable por haberse acordado bilateralmente con una sola autonomía: Cataluña. Con todo ello, es la primera vez en más de una década que un Gobierno presenta una propuesta tan detallada de reforma del sistema de financiación, pese a llevar 12 años pendiente.