El Gobierno esgrime la Constitución para salvar la senda de déficit

El Gobierno ha dado los primeros pasos para aprobar unos nuevos presupuestos y ya ha puesto fechas en el calendario: aspira a presentar la senda de déficit en el Congreso antes de que acabe el año. Este es el único trámite previo y obligatorio a la confección de las cuentas que requiere del aval de las Cortes, pero su éxito no está asegurado. De hecho, este trámite ha sido protagonista de encendidas trifulcas y sonoras derrotas parlamentarias del Ejecutivo en el pasado reciente, un guion que podría repetirse y ante el cual la ministra de Hacienda y vicepresidenta primera, María Jesús Montero, ha optado por curarse en salud: ha afirmado que habrá objetivos de estabilidad incluso si las Cortes los rechazan, invocando la Constitución en la búsqueda de un encaje legal a una situación inédita.

“En caso de que esta senda se rechace, la que entrará en vigor es la contemplada en la Constitución, que fija el equilibrio presupuestario para las comunidades autónomas”, ha asegurado Montero este martes en la rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros. Además de la senda, la ministra ha presentado el techo de gasto para el próximo año, trámite indispensable para aprobar el presupuesto, aunque no esté sujeto a votación, y ha asegurado que aspira a presentar las cuentas de 2026 en el primer trimestre del próximo año.

La senda aprobada contempla un déficit del 2,1% del PIB en 2026 para el conjunto de las administraciones públicas —central, comunidades, Seguridad Social y corporaciones locales—. A las comunidades les corresponderá un 0,1% del total, un objetivo que Montero comunicó el lunes a los consejeros de Hacienda autonómicos en la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera, en la que insistió en que, de no entrar en vigor estos objetivos, la administración regional perdería esa décima de margen de gasto y estará abocada al equilibrio.

El embrollo tiene que ver con la misma legislación. La tramitación de la senda de estabilidad está recogida en la ley de estabilidad presupuestaria. Esta prevé que la senda, una vez comunicada a los gobiernos territoriales y locales, sea sometida a votación en el Pleno del Congreso y, en caso de rechazo, que el Gobierno presente una nueva propuesta en el plazo máximo de un mes que tendrá que pasar nuevamente por la cámara baja. La norma no prevé, en ningún caso, el camino a seguir si las Cortes vetan dos veces seguidas los objetivos presentados.

“¿Qué pasa si no se aprueba? La norma estaba pensada para un escenario que ya no existe, en el que si no se conseguía esa mayoría [parlamentaria] para el objetivo de déficit, tampoco se conseguía para el presupuesto. En el escenario en el que estamos ahora, que es una anomalía, donde se dejan prorrogar los presupuestos automáticamente, la norma no encaja", reflexiona una exletrada del Tribunal Constitucional.

La ley de estabilidad obliga a que el Congreso apruebe la senda, pero no prohíbe expresamente que se pueda avanzar en la tramitación de las cuentas si la senda no tiene aprobación parlamentaria. Sin embargo, sí existe una obligación constitucional de presentar un proyecto de ley de Presupuestos. Fuentes de la administración explican que, en el contexto actual, se podría interpretar que el Gobierno ha cumplido con la ley, pues ha presentado los objetivos de déficit, y que puede confeccionar los presupuestos porque así lo dicta el mandato constitucional, que está por encima de cualquier ley orgánica.

Una situación de impasse parecida a la que se perfila ahora ya se había presentado el año pasado, cuando el Senado tumbó dos veces la senda de déficit. El Gobierno esgrimió entonces un informe de la Abogacía del Estado que avalaba el desbloqueo de los Presupuestos. El documento establecía que, a falta de aprobación de los objetivos en las Cortes, se aplicarían las metas contenidas en el Programa de Estabilidad avalado por Bruselas, la hoja de ruta económica que cada primavera los socios comunitarios tenían que enviar a la Comisión Europea.

Desde entonces, sin embargo, la situación ha cambiado de forma sustancial. El Programa de Estabilidad ya no se redacta, puesto que no lo exige el nuevo marco europeo que ha entrado vigor este año, y el Senado ya no tiene poder de veto sobre la senda. Lo que se mantiene vigente es la inestabilidad parlamentaria, que está causando una parálisis legislativa y cuya expresión más evidente es la imposibilidad de aprobar unos nuevos Presupuestos. Las cuentas actualmente en vigor son las de 2023, que llevan desde entonces prorrogadas.

Déficit estructural

La Constitución, en su artículo 135, no establece exactamente que las comunidades tengan que cerrar su balance con un déficit cero —un supuesto que sí recoge para las corporaciones locales—, pero hace referencia al equilibrio estructural. Esta magnitud no coincide con los objetivos de estabilidad, puesto que hace referencia a un déficit “ajustado al ciclo económico, complicado de medir y que oficialmente nunca se ha calculado para evaluar la disciplina fiscal”, explica Diego Martínez López, investigador de Fedea. Este centro de análisis publicó este verano un estudio en el que cuantificaba en el 1,1% del PIB el déficit estructural de las comunidades autónomas en 2023 y 2024, por lo que tomar este indicador como guía supondría “un ajuste mucho más difícil”, concluye el economista.

Para aclarar los términos, el saldo estructural —que puede ser positivo o negativo, déficit o superávit— es aquello que persiste aunque la economía marche a pleno ritmo porque se debe a desequilibrios internos entre ingresos y gastos públicos. El saldo coyuntural, en cambio, tiene en cuenta el ciclo económico, y recoge, por ejemplo, las caídas de recaudación que se suelen producir durante una recesión. El déficit al que se refiere la senda de estabilidad la suma ambos. En este momento de crecimiento económico vigoroso, el ciclo juega a favor del saldo coyuntural de las administraciones, ya que los ingresos públicos son más boyantes y los gastos estructurales se reducen porque hay menos paro y menos necesidad de ayudar a empresas.

Los expertos consultados coinciden en que la situación actual es “inédita”, puesto que nunca se había presentado un panorama como el actual, y que la referencia a la Constitución es una interpretación que se realiza para encontrar un encaje jurídico a un panorama sin precedentes, que la normativa no contempla de manera explícita. “Estamos en un escenario desconocido y hay un vacío legal”, corrobora Martínez López.