Hacienda planea desligar de los Presupuestos los pagos anticipados a las comunidades

El Ministerio de Hacienda quiere aprovechar la reforma del sistema de financiación autonómico para blindar las entregas a cuenta que reciben las comunidades y entidades locales aunque el país entre en una etapa de prórroga presupuestaria. La imposibilidad de sacar en tiempo y forma las cuentas públicas se ha convertido en una situación cada vez más frecuente, dada la dificultad para articular mayorías estables en el Congreso de los Diputados. Ante la incertidumbre económica que esos contratiempos provocan en las comunidades y ayuntamientos, el Gobierno estudia modificar la ley para desligar los pagos anticipados de los Presupuestos, según un documento que Hacienda envió a las comunidades al presentarles su propuesta de reforma, y a al que ha tenido acceso este periódico.

Las entregas a cuenta son las transferencias que el Estado abona por adelantado a las administraciones territoriales en función de una previsión de recaudación de los grandes impuestos compartidos, como el IRPF, el IVA o los especiales, que forman parte de la caja común del sistema de financiación que luego se reparte entre territorios. Estas transferencias constituyen la base de su financiación ordinaria durante el ejercicio y permiten sostener el gasto corriente. Si su importe no se comunica a tiempo, el diseño de los presupuestos autonómicos se complica, así como las demoras en su actualización pueden provocar tensiones de tesorería. Pasados dos años, las cifras se ajustan mediante la liquidación definitiva del sistema: si la economía se ha comportado mejor de lo esperado, las autonomías recibirán un dinero extra, de lo contrario, deberán devolver al Estado lo recibido de más.

Tradicionalmente, la actualización de las entregas ha ido siempre ligada a los Presupuestos, ya que es en ellos donde se revisan las previsiones de ingresos y se recalculan los importes que deben percibir comunidades y ayuntamientos. El problema surge cuando las cuentas se prorrogan, porque las entregas quedan congeladas con datos antiguos, aunque la economía siga evolucionando y la recaudación real aumente. En los últimos años, a raíz de las moratorias presupuestarias, Hacienda se las ha ingeniado para desbloquear la actualización los anticipos. Y ahora quiere consolidar en la ley esa maniobra.

“Se debe analizar si prever legalmente la desvinculación entre la actualización de las entregas a cuenta y la aprobación de la Ley de Presupuestos Generales del Estado”, avanzaba el departamento que dirige María Jesús Montero en el documento remitido a las autonomías antes de la reunión del Consejo de Política Fiscal y Financiera que se celebró la semana pasada en Madrid, cuando el ministerio presentó oficialmente su propuesta de reforma del sistema de financiación autonómica.

Desde Hacienda aseguran que el cambio planteado, que previsiblemente debería plasmarse en la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (Lofca) si hubiese acuerdo para desbloquear la propuesta del nuevo modelo, no supondrá en la práctica ninguna modificación respecto a lo ocurrido en los últimos años. Desde que Pedro Sánchez llegó a La Moncloa, hace ocho años, tras la moción de censura de 2018, se han aprobado solo cuatro Presupuestos Generales del Estado. Eso no ha impedido que se hayan actualizado los anticipos a las comunidades todos los ejercicios, aunque en más de una ocasión con malabares burocráticos y retrasos sobre lo marcado por el calendario, todo acompañado de broncos choques políticos y acusaciones cruzadas a varias bandas entre el Gobierno, la oposición y las comunidades.

El año 2019, de alto voltaje político, fue el primero en el cual se produjo un fuerte desajuste temporal en la actualización de las entregas a cuenta. El ejercicio empezó con un revés para el Gobierno de Sánchez: el Congreso tumbó el proyecto de Presupuestos con los votos en contra de PP, Ciudadanos, ERC y PDeCAT, y motivó la celebración de elecciones anticipadas en abril que, sin embargo, no desbloquearon la situación. Cuatro meses después ningún candidato había logrado los apoyos suficientes para ser investido presidente y no se habían podido liberar los 5.000 millones de euros de los anticipos para las comunidades, que empezaron a sufrir tensiones de tesorería al haber diseñado sus presupuestos en función de esos ingresos.

Cuando el impasse parecía definitivo —la Abogacía del Estado emitió un informe en el cual impedía que un Gobierno en funciones liberara esos fondos—, el Ejecutivo encontró un resquicio legal y desbloqueó las entregas a través de un real decreto ley. Ya entonces, la ministra de Hacienda y ahora vicepresidenta primera, María Jesús Montero, se mostró favorable a que el sistema de actualización fuese “automático”.

En 2020 no hubo Presupuestos, pero tampoco problemas de liquidez: el Gobierno ya no estaba en funciones y, en plena pandemia y con la llegada de las primeras ayudas europeas, regó a las comunidades de dinero para que blindaran sus servicios públicos ante una crisis sin precedentes. En los tres años siguientes el Congreso aprobó las cuentas presentadas por el Ejecutivo, pero tanto en 2024 como en 2025 se volvió a presentar el problema y se recurrió nuevamente a un decreto.

“La paralización del ciclo presupuestario nacional no debe paralizar también el de las comunidades autónomas y las corporaciones locales. Las entregas a cuenta deben actualizarse automáticamente, sin quedar al albur de la discrecionalidad del gobierno de turno”, defiende Diego Martínez López, investigador del centro de estudios Fedea. Este mismo viernes, el también catedrático de Economía firma un documento sobre la polarización y la descentralización fiscal en España donde pide eliminar ese “chantaje” discrecional del Gobierno cuando no hay Presupuestos.

Caja común

El Ministerio de Hacienda también quiere aprovechar la reforma del sistema para introducir ajustes paralelos en el funcionamiento de las entregas a cuenta y del propio mecanismo de pagos, con el objetivo de hacerlo más ágil y adaptado a la evolución real de los ingresos. Plantea revisar el alcance de los pagos a cuenta para que incorporen el conjunto de los recursos del modelo de financiación y no solo una parte de ellos. Además, abre la puerta a modificar el calendario actual de liquidaciones, de forma que, en el año previo a aquel en el que actualmente se practica la liquidación definitiva, pueda realizarse una preliquidación parcial que anticipe ingresos y reduzca los ajustes posteriores. El objetivo es evitar que los desfases se acumulen y se corrijan de golpe, dos años después.

Junto a estos cambios, Hacienda propone avanzar, comenzando por el IRPF y únicamente para aquellas comunidades que así lo decidan, hacia un modelo de caja común o compartida, en el que los ingresos tributarios lleguen de manera simultánea a la administración estatal o autonómica que corresponda. La adhesión a este sistema, según propone el ministerio, sería voluntaria y se formalizaría en el seno de la Comisión Mixta, pudiendo revisarse cada cinco años.

Desde el punto de vista del ministerio, el sistema actual resulta excesivamente rígido para un contexto económico cambiante, en el que la recaudación puede variar de forma significativa a lo largo del ejercicio. Por ello, Hacienda defiende un modelo en el que las entregas a cuenta y los mecanismos de reparto se ajusten con mayor rapidez a la evolución de los ingresos tributarios, de modo que los anticipos reflejen mejor la realidad económica de cada momento.