Hacienda recalculará la capacidad tributaria de las comunidades, clave en el reparto de la nueva financiación

El Gobierno quiere aprovechar la reforma del sistema de financiación autonómico en la que lleva trabajando varios meses para introducir cambios de calado en la letra pequeña del modelo. La intención del Ministerio de Hacienda es actualizar lo que se conoce como recaudación normativa, una estimación teórica de los ingresos que podría obtener una autonomía si exigiera a sus contribuyentes el mismo esfuerzo fiscal que las demás. El ajuste es clave porque la recaudación teórica, más allá de un dato técnico que mide la capacidad fiscal de los territorios, sirve para definir la cantidad de dinero que estos deben inyectar en la caja común que, posteriormente, reparte los recursos con los que se sostienen los servicios públicos.

El cambio en el que trabaja Hacienda se explica por tres grandes razones. La primera es el fuerte desfase que existe actualmente en algunos impuestos cedidos ―como el de sucesiones y donaciones o el de transmisiones patrimoniales―, cuya recaudación teórica, que lleva décadas sin revisarse, se encuentra muy alejada de la potencial, en algunos casos al alza y en otros a la baja. La segunda es la integración en la cesta común de otras figuras como el impuesto de patrimonio o el de depósitos bancarios, lo que hace necesario fijar para ellas por primera vez unos ingresos normativos. La última es el aumento de la participación autonómica del IRPF y el IVA en esa hucha compartida, lo que necesariamente implica la actualización de sus umbrales recaudatorios.

Todo ello, sostiene el departamento dirigido por María Jesús Montero en un documento remitido a las comunidades, contribuirá “a una medición más correcta de la capacidad fiscal de cada comunidad autónoma que, correlativamente, redundará en una mayor equidad y justicia de todos los cálculos del modelo”. Al fin y al cabo, de la recaudación normativa que tienen fijada las comunidades de régimen común depende la cuantía que entra en la caja común. El reparto posterior de estos recursos, en cambio, se determina según otras variables, donde el criterio principal es la población, ponderada por variables demográficas y geográficas.

Para entender el alcance de los cambios que plantea el Ejecutivo hay que comprender primero cómo funciona el modelo de financiación. Las comunidades meten en una bolsa común —llamada fondo de garantía en el actual modelo—, el 75% de lo que recaudan de una lista cerrada de impuestos. Aquí entra el 50% del IRPF, el 50% del IVA y el 58% de los impuestos especiales —con la reforma el porcentaje de los dos primeros pasará al 55% y al 56,5%, respectivamente—, tributos que comparten con el Estado. Además, aportan el 100% de otras figuras como transmisiones patrimoniales y actos jurídicos documentados (ITP y AJD), sucesiones y donaciones, el impuesto sobre hidrocarburos o el especial que grava determinados medios de transporte. La suma refleja la capacidad tributaria de los territorios a efectos del sistema, pero no coincide con lo que efectivamente ingresan las autonomías por esos tributos, puesto que pueden aplicar alzas o rebajas fiscales.

En este esquema es donde entra en juego la recaudación normativa, “esencial para calcular las transferencias del modelo de financiación”, según explica Julio López Laborda, profesor de Economía Aplicada en la Universidad de Zaragoza. En la medida en que una comunidad no pueda cubrir sus necesidades de gasto con su recaudación normativa, prosigue, la diferencia (o, en el nuevo modelo, un porcentaje de esa diferencia), “se cubre con trasferencias de nivelación, horizontales o verticales”. Y si la recaudación normativa es superior a las necesidades de gasto, la diferencia “genera una transferencia negativa”.

La revisión de la recaudación normativa era urgente, según explican varios académicos expertos en financiación. Al fin y al cabo, “es la cantidad que se toma como referencia para ver cuánto aportan las comunidades al fondo de garantía, a la bolsa común”, recuerda Diego Martínez López, catedrático en la Universidad Pablo de Olavide de Sevilla, por lo que de sus cuantías depende buena parte de la fortaleza de la hucha. En algunos impuestos, los ingresos teóricos se asemejan bastante a la capacidad real, sostiene. En otros, la brecha es llamativa.

Los impuestos de sucesiones y donaciones y de transmisiones patrimoniales, así como las tasas afectas a los servicios transferidos o el impuesto a determinados medios de transporte, están muy desactualizados, ya que se utiliza la referencia recaudatoria del momento en el que fueron cedidos a las comunidades. En algunos casos hay que remontarse a los años ochenta y en otros a los noventa. Aunque esos umbrales se actualizan cada año con el índice de los ingresos tributarios del Estado —una variable que mide la evolución de la recaudación estatal—, es imposible recoger la capacidad fiscal real.

El sistema optó por simplificar, afirma López Laborda, y esta es una de las tareas pendientes de la reforma. Para esta revisión, Martínez López propone utilizar modelos econométricos con datos que estiman cómo influyen variables económicas y estructurales (bases imponibles, renta, población, actividad...) en la recaudación de cada tributo, aunque está por ver la fórmula que escoge Hacienda.

Los mayores desfases se concentran en los impuestos cedidos tradicionales, como se llaman en jerga fiscal el impuesto de sucesiones y donaciones, el de patrimonio —que pasará a formar parte de la cesta común con la reforma—, el ITP y el AJD, y los tributos sobre el juego. “Estos impuestos los liquidan las comunidades autónomas, que saben cuánto recibe un contribuyente de una herencia y que qué cuota tiene que pagar por ella”, ejemplifica Ana Herrero, profesora de Economía Aplicada en la UNED. Explica que en la década de los 2000, en plena burbuja inmobiliaria, los tributos vinculados al ladrillo dispararon su recaudación, para después desinflarse con el crac financiero. Esta evolución no fue recogida por las recaudaciones normativas. Fuentes de Hacienda explican que en transmisiones patrimoniales la recaudación teórica está sobrestimada, mientras que está infravalorada con respecto a su capacidad real en el caso de sucesiones y donaciones.

Mucho más sencilla debería ser la revisión de la recaudación teórica de los nuevos porcentajes del IRPF (55%) y el IVA (56,5%). En los impuestos al consumo, apunta López Laborda, la recaudación normativa no es más que la correspondiente a los consumos realizados en cada comunidad. En el IRPF, son los ingresos que podría obtener una comunidad si aplicase al tramo autonómico del impuesto la normativa estatal. Además, las bases imponibles de estos gravámenes están en mano del Estado, que es quien los liquida.

En cuanto a los impuestos que ahora empezarán a formar parte del modelo, como el de patrimonio, el de los depósitos en entidades de crédito o el de depósito de residuos en vertederos, “es probable que la recaudación normativa pase a ser la que existe actualmente, como ya se hizo en su momento con el impuesto de sucesiones”, añade Martínez López.