Concurso o subasta: el dilema de la contratación pública para evitar la corrupción

Las aguas bajan revueltas por el canal de la contratación pública. El verano registra un inusual trasiego de cartas y propuestas desde las asociaciones de empresas constructoras (Seopan, Anci y CNC) hacia los ministerios de Hacienda y de Transportes, los guardias de la caja pública. Los casos de presunta corrupción en grandes obras y fiascos recién descubiertos, como la compra de trenes defectuosos a Talgo en 2016, han envuelto en un halo de sospecha la adjudicación de proyectos que, solo en infraestructuras, representó en 2024 el 10,92% del PIB, según Hacienda. Las declaraciones del ministro de Transportes, Óscar Puente, y de su número dos, José Antonio Santano, apuntan a cambios para embridar la polémica. Las patronales de la construcción piden calma a la Administración mientras hacen llegar sus ideas para cambiar un sistema que ya en 2015 registraba “problemas graves, ya que se refieren a la pérdida casi completa de crédito en el sistema y a la paralización del mismo”, según un informe de EY.

Hace año y medio, la Confederación Nacional de la Construcción (CNC) y los sindicatos UGT y CC OO exigieron un cambio radical del sistema de contratación pública porque el actual perjudica a empresas y trabajadores y deja un porcentaje significativo de licitaciones desiertas. La reforma, apuntaban, debía afectar, entre otras normas, a dos leyes aprobadas por el PP: la Ley de Desindexación de la Economía Española de 2015 y Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público (LCSP), también de la época de Mariano Rajoy. “En el ámbito estatal”, explica el presidente de la CNC, Pedro Fernández Alén, “no se ha empezado con la modificación de la Ley de Contratos. Estamos insistiendo, tiene que ser el Ministerio de Hacienda, pero no responde”. El departamento que dirige Maria Jesús Montero tiene otra versión: “En el Ministerio [de Hacienda] se recibe y se celebran reuniones con todo el mundo”. Sobre las peticiones de reforma, fuentes del ministerio recuerdan que Montero ha descartado de forma reiterada y pública la posible reforma de la Ley de Indexación de 2015.

Ante la postura del gran regulador, el sector empresarial vinculado a las grandes infraestructuras y a sus campeones —ACS, Acciona, Ferrovial, FCC, Sacyr y OHLA— muestra preocupación por dos hechos. Uno es el anuncio del Ministerio de Transportes sobre un nuevo pliego para acabar con la “subjetividad” en la selección de ofertas y otro, un auto de la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo (auto 23/07/25) del juez ponente Pablo Llarena en los casos Cerdán y Koldo García. El auto examina contratos de Adif y de la Dirección de Carreteras y destaca que “en todos los casos analizados la adjudicataria no había presentado la mejor oferta económica, sino que su oferta se había visto favorecida en la licitación por criterios de valoración subjetiva que estarían pervertidos”. Es algo que puede entenderse como una carga de profundidad al sistema. Las constructoras precisan al respecto que la adjudicación de un contrato de obra pública a una oferta que no es la más barata, pero sí tiene la mejor puntuación técnica, es lo habitual en la mayoría de las licitaciones públicas.

La subasta, con la consideración del precio como criterio objetivo —y casi automático—, está en el centro del debate. El presidente de Seopan, la Asociación de Empresas Constructoras y Concesionarias de Infraestructuras, Julián Núñez, lo tiene muy claro: la extensión del sistema de subastas no es la solución. “Hemos enviado cartas [al Ministerio de Transportes] para evitar precipitaciones. Si se quiere mejorar, cambiar e ir a un sistema [de contratación] automatizado, más objetivo, se puede hacer, pero no podemos ir a un sistema de subasta con todo lo que tenemos, con la gestión de fondos Next Generation [140.000 millones de subvenciones y préstamos comunitarios] y necesidades de inversión en España, y volver a una época no muy lejana”, dice Núñez. En 2018 y 2019, recuerdan las constructoras, se rescindieron prácticamente todos los contratos del AVE que había en Adif porque se habían presentado con bajas económicas del 50% que eran irrealizables.

Reformas

El sector más afectado aboga por cambios, pero sin volver a fórmulas del pasado. “Puedes comprar bolígrafos o traviesas por subasta”, sostiene el presidente de Seopan, “pero una obra pública, por pequeña que sea, tiene un cierto grado de complejidad y no puedes ir a subasta pública. No podemos pensar solo en un sistema automático”. La clave son las reformas. Y la transparencia, la mejor vacuna contra la corrupción.

Concurso o subasta. La OCDE resolvió el dilema hace tiempo. La organización recomienda que el método de valoración con criterio único (la “subasta” en terminología clásica) se emplee en casos limitados de servicios u obras muy simples y fácilmente comparables. Porque centrar el criterio de adjudicación solo en el precio puede facilitar acuerdos entre licitadores para manipular la oferta y/o presentar ofertas bajas que en la práctica no pueden ejecutarse con solvencia. Las consecuencias pueden ser negativas en forma de rescisión de contratos, reclamaciones o renegociaciones con estelas de corrupción y favoritismo. Frente a la subasta, el concurso incluye no solo el precio, sino también aspectos técnicos, sociales, medioambientales o de innovación.

Sergio Estela, secretario del Sector de la Construcción de UGT FICA, cuestiona la consideración del precio más bajo como criterio de adjudicación. “Lo más barato puede llevar a pagar menos al trabajador u obligarle a trabajar fuera de hora. La mejor oferta es la que respete mejor las condiciones laborales de los trabajadores, con parámetros aparte del precio”. En la misma línea, Juan José Montoya, secretario de Acción Sindical de CC OO-Habitat, cree que uno de los pilares de la contratación pública —la Ley de Indexación de 2015— ha quedado desfasado: “Tuvo sentido cuando desde la UE se abogaba por políticas públicas de contención de gasto y la contratación pública podía ser un factor de alteración”. “En la práctica”, añade Montoya, “los criterios de la calidad a la hora de adjudicar contratos públicos, algo por lo que abogan las directivas comunitarias, son algo etéreo”. Conclusión: hay necesidad de reformas. “Hay que actualizar, hay que modernizar”, defiende Núñez (Seopan), “a lo anunciado por el ministro [Puente] respecto a las subastas hay que añadir qué criterios objetivos automáticos se están valorando, qué baremos de puntuación, si va a haber criterios de solvencia en el contrato o no”.

Las propuestas de reforma en la contratación de obra pública recogen fórmulas —modelos colaborativos los denominan— que funcionan en EE UU y Australia. Despachos legales como Pinsent Masons trabajan en esa línea para Seopan. Básicamente, el modelo consiste en solicitar a un máximo de tres empresas preseleccionadas la elaboración completa y a su cargo del proyecto de obra pública a ejecutar. La ganadora determina el precio final y los “derrotados” recuperan lo invertido en el desarrollo del proyecto. Transportes, apuntan los defensores de la reforma, conoce las bases de la propuesta, algo que no ha sido posible confirmar con el ministerio.