Burocracia: la asesina silenciosa de la economía

En los años setenta, cuando las carreteras españolas se llenaban de Seat 127 y de Renault 12, el Ministerio de Gobernación de entonces era incapaz de tramitar las altas de tantos coches y tuvo que pedir ayuda a los gestores administrativos. En 1977 se ideó el llamado justificante profesional, un modelo que permitía al ciudadano circular mientras se procesaba el expediente. Hoy, en un mundo en el que hasta los frigoríficos son capaces de hacer la lista de la compra, se siguen emitiendo casi dos millones de estos justificantes cada año. Para los gestores es un ejemplo de que la Administración debe de abrirse a nuevas fórmulas de colaboración con el sector privado que permitan esquivar la parálisis, pero también puede leerse como un colosal fracaso de la tramitación pública.

En el mundo, decenas de países admiten sentirse abrumados por la gran cantidad de burocracia que ellos mismos generan. El primer ministro francés François Bayrou reconoció recientemente que, si bien el Estado desempeña un papel fundamental en tiempos de crisis, en circunstancias normales, “la burocracia se ha convertido en una carga para empresas y particulares”. En Canadá, donde bajo el mando de Justin Trudeau la Administración creció en 99.000 funcionarios, el nuevo primer ministro Mark Carney ha asegurado que despedirá a los que no sean capaces de tramitar un mínimo de expedientes. Lo mismo ha ocurrido en Portugal, donde su primer ministro Luís Montenegro le ha declarado la guerra a la burocracia. Para la ultraderecha, desde Argentina hasta Estados Unidos, el papeleo se ha convertido en la excusa perfecta para recortar el papel del Estado, a menudo con consecuencias negativas para los más pobres.

El Centro de Estudios Regulatorios de la Universidad George Washington contabiliza que las normas federales en Estados Unidos superan ahora las 180.000 páginas, frente a las 20.000 de principios de la década de 1960. En España una aproximación parecida la ha hecho Juan S. Mora Sanguinetti, del Banco de España, para concluir que entre 1950 y 2018 se redactaron 423.838 normas, la mayoría (364.267) en el periodo democrático. Desde 1979, la suma anual de nuevas leyes y reglamentos se ha multiplicado por cuatro aunque la población solo haya crecido en ese tiempo un 30%.

Sin embargo, lo cuantitativo de la burocracia no define por sí solo la magnitud del problema, como señala Carles Ramió, catedrático de Ciencias Sociales y Políticas de la UPF: “Soy un defensor de la burocracia. Es como el colesterol, si la erradicamos, nos morimos. Pero hay que saber distinguir la buena de la mala”. La burocracia “buena” sería aquella que tiene que ver con el control, la seguridad jurídica, la protección de la sociedad, la calidad democrática y la seguridad de los ciudadanos. Hace 50 años quizá no hiciese falta regular las campañas de atún rojo, ni penalizar el cibercrimen, ni determinar qué características técnicas debe cumplir un tanque de hidrógeno. El problema es que, como ocurre con las grasas saturadas, con el paso del tiempo se ha generado “muchísima burocracia mala”. “Desde posiciones liberales extremas o anarcoliberales, el sueño es que no exista ninguna regulación”, reflexiona. Pero eso no borra el hecho de que en Europa haya una superproducción de normas innecesarias, de tediosos trámites, de procedimientos complejos, de errores de interpretación… hasta el punto de que se habla de “diarrea normativa”.

Funcionarios temerosos

En parte puede deberse a que la Administración está a la defensiva. “La gente está asustada por si los pillan en algún renuncio. Frente a ello la estrategia es poner trabas, exigir mil firmas, y así se diluyen responsabilidades”. Ocurre, por ejemplo, con la tramitación de los fondos europeos. Funcas alertó al inicio del reparto de los Next Generation que uno de los mayores riesgos iba a estar en modelos de gestión rígidos e ineficaces. Tal cual: hasta 2024 se habían gastado 32.000 de los 80.000 millones de euros de ayudas que se concedieron a España, según Eurostat. Ahora falta poco más de un año para que expire el plazo del programa y en todas partes se insta a pisar el acelerador.

Siguiendo las recomendaciones de los informes de Mario Draghi y Enrico Letta, la Comisión Europea lanzó la pasada primavera varias propuestas para reducir entre un 25% y un 35% la burocracia y simplificar las normas comunitarias. Se espera que estas medidas aporten un ahorro anual de 6.300 millones y movilicen una inversión pública y privada de otros 50.000 millones. Los primeros paquetes “ómnibus” de simplificación establecen que los informes de sostenibilidad deben centrarse en las empresas de mayor tamaño, que tienen más probabilidades de impactar negativamente en el medio ambiente, y no en las pequeñas.

En España hay dos ministerios trabajando en la simplificación. El de Economía ha creado el Régimen 20, un marco administrativo común para facilitar la actividad empresarial en las diferentes comunidades autónomas y entidades locales. Su plan para este año, según el departamento que dirige Carlos Cuerpo, es mejorar la tramitación de las licencias de apertura de comercios, trabajar en el etiquetado digital, la instalación de puntos de recarga, los certificados de eficiencia energética, las instalaciones de baja tensión o la reducción de la dispersión normativa. El Ministerio para la Transformación Digital y de la Función Pública, por su parte, analiza el impacto de las leyes que pasan por el Parlamento, publica memorias anuales y firma convenios con organizaciones empresariales para intentar avanzar en lo mismo. El año pasado recibió 175 propuestas de diversos colectivos. Asegura que gracias a ellas se han mejorado los trámites del llamado Kit Digital, la factura electrónica, se han eliminado procedimientos duplicados y se han reducido plazos de respuesta de la Administración.

Pero falta un diagnóstico global. Al contrario de lo que ocurre en países como Alemania, donde tienen su propio índice de burocracia —y donde calculan que los costes por el exceso de regulación se elevan a 146.000 millones al año—, en España no hay más que aproximaciones parciales al problema. Y muy pocas cifras. “El punto de partida es complicado”, admite el director del servicio de Estudios de la Cámara de España, Raúl Míguez, porque no hay “una metodología clara de medición”. Desde Comisiones Obreras, el secretario del servicio de Estudios, Carlos Gutiérrez, cree que sin datos es muy fácil echarle a la Administración la culpa de todo: “Es un discurso exagerado vincu­lar temas de sobrerregulación con competitividad en términos generales. Hay que pasar de las musas al teatro, ver cuáles son los problemas concretos”. En cambio, Concepción Campos, experta en gestión pública, se acuerda de la satirización que hacían de la burocracia Franz Kafka y Mariano de Larra antes de concluir que la Administración se ha convertido en una carga. “¿Cuántas gestiones que no son necesarias nos piden?”, se pregunta.

En las encuestas empresariales que realiza el Banco Mundial, los ejecutivos españoles reconocen que el 10,5% de su tiempo se dedica a lidiar con la regulación, frente al 8,2% del resto de economías. Una licencia de funcionamiento tarda, según este sondeo, 65,8 días de media frente a 31 días del promedio global, y los permisos relacionados con la construcción se dilatan 20 días más en España que en la media del resto de países. Aquí, sin embargo, las gestiones en la aduana para exportar son más ágiles, y el coste para cumplir con los requisitos de exportación es, generalmente, de un 3,3% del valor de lo exportado, frente a un 9,8% de la media mundial.

La burrocracia, como la llaman algunos, tampoco parece ser buena para incentivar la innovación. El último diagnóstico sobre la economía española publicado por la Comisión Europea, fechado el 4 de junio, incide en que es necesario que el país simplifique el marco regulatorio, reduzca la carga administrativa y favorezca la rapidez y la flexibilidad. Solo hay 11 industrias españolas en la clasificación mundial por su apuesta por la I+D. La inversión en investigación asciende a un pobre 0,45% del total, y en el ranking europeo solo 22 de las 800 primeras empresas son españolas. “Los estudios muestran una falta de uso de las ayudas a la investigación debido a las dificultades causadas por la pesada burocracia para las empresas”, refiere la Comisión.

Importa el tamaño

En la empresa de Manuel Santiago, una red de gasolineras de bajo coste llamada Petroprix que factura 800 millones, tienen pocas ganas de seguir pidiendo subvenciones para desarrollar su software. “Ni se imagina la cantidad de papeles que tenemos que presentar por cada una que solicitamos. Hay hasta empresas especialistas en pedir ayudas, es lamentable”, critica. Mucho más difícil lo tienen los empresarios individuales y las micropymes. La vicepresidenta de ATA, Celia Ferrero, cifra que el 93% de los autónomos encuestados en su barómetro identifican las cargas burocráticas como uno de sus problemas principales. “Tanto es así que para poder comunicarse con la Administración, el 97% tiene un gestor. Se pierden seis días laborables al año en las gestiones”. En cambio, las empresas de mayor tamaño, calcula Javier Serrano, consultor de AFI, pueden abordar más fácilmente este tipo de costes, sobre todo las que tienen “la capacidad y la fortaleza para operar en varios países”.

En una conversación de media hora con Eduardo Abad, presidente de la asociación de autónomos UPTA, salen una docena de ejemplos. El trámite notarial que exige la Agencia Tributaria para solicitar el certificado digital en una sociedad unipersonal cuesta 200 euros. “¡200 euros para algo que se verifica con un simple DNI!”, se indigna. “Las inscripciones en el Registro de la Propiedad tardan meses; en la DGT es raro el día en que no se caiga la aplicación; en el ámbito municipal ni te cuento los problemas que hay por las licencias de apertura. Y, ya si hablamos de la administración de justicia, puede haber juzgados con una espera de entre 14 y 20 meses. Estamos hablando de tramitación de despidos, salarios…”.

Renuncia a la gestión

Los numerosos indicios de que los papeles se acumulan en despachos oficiales llevan a otra pregunta sobre los incentivos que tiene el propio sistema para adelgazar. Matilde García Duarte, abogada de Estado con una larga carrera en la Administración y presidenta de Anged, patronal en la que están El Corte Inglés, Carrefour o Ikea, cree que, por desgracia, lo que ocurre es que los políticos han renunciado a la gestión. “Viven de hacer normas, así que nadie quiere tener una unidad dedicada a simplificar y a reducirlas. Además, mover al personal técnico es muy complicado”. Desde su puesto pelea ahora contra la descentralización del comercio. Según el Parlamento Europeo, el PIB de la UE podría sumar 279.000 millones de euros con una reducción del 50% de las restricciones actuales a los servicios y las barreras que pesan sobre el mercado único. “En España la producción podría crecer en 9.550 millones suprimiendo solo un 10% de las barreras al comercio. Ha tenido que ser Europa el primero que ha puesto un número sobre la mesa. Después de 40 años estamos viendo que el mercado único no funciona. Tenemos un mercado de 500 millones de personas que no estamos aprovechando”, lamenta.

Las soluciones existen, y son más ligeras que toneladas de expedientes. “Hay que hacer pedagogía para que los políticos aquí se lo tomen en serio”, prosigue Duarte. “La reducción de la jornada laboral no se puede plantear solo en un país porque se rompe el mercado único. El impuesto para las grandes empresas de distribución lo aplican cuatro comunidades autónomas; la regulación de promociones la tenemos en 15; la triple licencia se exige en ocho”, enumera, antes de recordar que hay más de 300 normas reguladoras de horarios comerciales. Pero el caso es que España se ha dotado de un Estado autonómico con competencias propias por y para algo. “Se pueden compatibilizar ambas cosas si hay voluntad”, responde Duarte.

No todos son de la misma opinión. “¿Se busca una homogeneización de un Estado complejo por la puerta de atrás?”, se pregunta el responsable de Comisiones Obreras. “Nos saltan las alarmas al ver que con la excusa de la burocracia lo que pueden estar buscando es limitar derechos”, advierte.

Otros hablan de un cambio de modelo que prime los controles ex post, como ocurre en países anglosajones. Javier Ferri, investigador de Fedea, repasa los índices del Banco Mundial que reflejan la efectividad de los gobiernos y la calidad de los servicios públicos. A partir de 1996 y hasta 2003, las puntuaciones para España mejoraron hasta alcanzar 1,77 puntos sobre una escala de 2,5. Desde entonces han caído de forma espectacular, tanto en términos absolutos como, en menor medida, en términos relativos respecto al resto del mundo. “Se puede pensar que menos trabas de partida conllevan comportamientos poco éticos por parte del sector privado. Normalmente los países que tienen ese tipo de relación entre el sector público y privado, en cambio, son estrictos en el castigo cuando detectan incumplimientos. El esquema contrario, con más controles ex ante [como en las regulaciones del sur de Europa], presentan más barreras iniciales, hacen que las cosas sean en cierta medida poco eficientes, pero luego las penalizaciones cuando se encuentran irregularidades no son elevadas. Lo ideal sería una combinación de ambas herramientas”.

Las propuestas que se formulan desde el ámbito empresarial son variadas. Las cámaras de Comercio piden aumentar la interoperabilidad a todos los niveles (en la Administración general, comunidades y ayuntamientos) y en los organismos que disponen de información sensible para las empresas, como los registros mercantiles. Aluden también a reforzar la ley de unidad de mercado de 2013; a continuar con las medidas de simplificación administrativa ya en marcha o a extender las prácticas de las ventanillas únicas para los principales procedimientos que tienen que ver con las empresas.

Desde el Colegio de Gestores Administrativos, su presidente, Fernando Jesús Santiago, reclama por escrito más herramientas de colaboración, como un certificado colegial emitido por profesionales para validar expedientes, o la promulgación de una ley de colaboración, así como un cuadro de mando “que fije indicadores de rendimiento y accesibilidad para toda la Administración”. E incluso menciona la creación de una agencia nacional de tramitación administrativa que elimine redundancias. Marina Asensio, desde AFI, concreta que hay que trabajar en el plano de las evaluaciones de proyectos europeos, donde España todavía está muy retrasada respecto a sus socios, a pesar de que reconoce esfuerzos como los que está haciendo la Airef.

Leyes autonómicas

Desde Accenture, su directora de Servicios Públicos, Mercedes Pérez, recuerda que varias comunidades autónomas ya han aprobado leyes de simplificación administrativa. “Por ejemplo, la de Aragón busca reducir los tiempos de tramitación para empresas y ciudadanos; la Comunidad Valenciana ha impulsado medidas específicas para agilizar licencias urbanísticas y trámites empresariales; en Cataluña se han desarrollado proyectos como el canal Empresa, que integra más de 400 trámites en un único portal para facilitar la relación digital entre las empresas y la Administración, y Extremadura lanzó la suya en 2022”. Sin embargo, opina, “existe el riesgo de avanzar en paralelo, pero sin convergencia”. Una de las últimas en ver la luz, menciona Juan Antonio Pedreño, presidente de la Confederación de Economía Social (CEPES), es la de Murcia. Se queja de un olvido frecuente a la hora de legislar. “Estamos viendo cómo se pueden reducir trámites, pero no hay que enfocarse solo en las sociedades de capital, también hay que tener en cuenta a las empresas que no son de capital”, como las cooperativas.

Ángel Martínez, empresario que ha ocupado distintos cargos en organizaciones industriales en Murcia, ofrece una fórmula reclamada insistentemente por la patronal: que se extienda el uso de la declaración responsable. Y que la Administración “conteste dentro de unos plazos marcados, porque quien presenta un proyecto de inversión quiere una respuesta”. Cree que hay que poner el foco en el campeón de los problemas: los retrasos en los permisos urbanísticos que encarecen los proyectos, “siempre salvaguardando las cuestiones medioambientales”.

Pero quizá la herramienta más imaginativa sea la que propone Ramió: introducir “el derecho al error”, igual que ocurre en Francia o Polonia, para superar esa “Administración defensiva”. Se trataría de ofrecer a los funcionarios el derecho a rectificar cuando se equivoquen, “siempre que se demuestre que no ha habido mala fe”.

El salto mortal que viene: la factura digital

El dato se puede leer en el Informe de digitalización de las pymes 2024 del Observatorio Nacional de Tecnología: solo el 13% de las microempresas —que, recordemos, representan el 95% del tejido empresarial— tienen un programa para gestionar sus operaciones diarias de contabilidad (conocido como ERP). “La abrumadora mayoría no posee ningún software específico de facturación. Utilizan Excel, Word o escriben directamente en papel y se lo pasan a la gestoría”, explica Fermín Lozano, director de pymes, autónomos y asesorías en Cegid España, una empresa proveedora de soluciones en la nube. Y eso es un problema a las puertas de la adopción de la factura digital, que desde este martes comienza a aplicarse de manera voluntaria y que, a partir del 1 de julio de 2026 será obligatoria para todas las sociedades, pymes y autónomos del país.

En este tiempo se escuchará mucho la palabra VeriFactu, una forma abreviada de referirse al reglamento que establece los requisitos que deben tener los sistemas informáticos que soporten los procesos de facturación. El año que viene, 3,5 millones de empresas, la mayoría de servicios, tendrán que emitir sus facturas en alguno de los programas validados por el Ministerio con Verifactu, que es una forma de garantizar la trazabilidad e inviolabilidad del documento y que mejorará mucho los sistemas de control… pero acarreará un fabuloso coste agregado. De hecho, gestorías, asesorías, proveedores de software y empresas de servicios digitales apuran sus ofertas (normalmente de pago mensual por suscripción) para pescar en este mar de oportunidades. Porque la mayoría de esas micropymes no se bajarán el documento PDF de más de 30 páginas con el que el Gobierno informa sobre el formato que debe tener el documento; ni se leerá el artículo 29.2 de la Ley General Tributaria, ni el Real Decreto 1007/2023 que aprueba el reglamento que la desarrolla, ni la orden HAC/1177/2024 que recoge los detalles técnicos. La mayoría contratarán un servicio para no tener que dedicarle horas y horas a entender este nuevo escalón burocrático. Y con seguridad repercutirán ese coste en sus clientes.

Este es uno de tantos ejemplos de cómo la digitalización impacta en el día a día de la actividad económica. Con sus indudables beneficios: los 80 euros del coste medio que supone presentar una solicitud presencialmente ante la Administración (por gastos de desplazamiento, tiempo y permisos de trabajo) se convierten en cinco euros si el mismo trámite se realiza por vía electrónica, según Concepción Campos, experta en gestión pública. Pero la Administración casi siempre ofrece una experiencia de usuario poco amigable —y si no, que se lo pregunten a los compradores de deuda del Estado cuando en la pantalla del Tesoro Público aparece el mensaje de “sitio no seguro” por no tener instalados los certificados de firma electrónica—.

Desde Accenture Mercedes Pérez recuerda que una buena simplificación va ligada a una buena digitalización. “Sin embargo, en términos de inversión tecnológica, podemos decir que el sector público es uno de los más rezagados. Según estudios de la Comisión Europea y la OCDE, países como Finlandia y Dinamarca lideran la digitalización del sector público, con niveles de uso de servicios digitales muy por encima de la media europea. En contraste, España sigue entre los países que menos presupuesto dedican a este ámbito”.

Más recursos

En la otra cara de la moneda, la buena digitalización ofrece inmensas posibilidades, que ahora se ven reforzadas con la inteligencia artificial. Pero como reclama Jorge Uxó, profesor de Economía Aplicada de la Complutense, “hay que dotar a la Administración de recursos y no se puede dejar de lado a las personas para las que la digitalización supone una barrera”. Este experto recela de la ola abolicionista de la burocracia. “La regulación es inevitable, incentiva procesos de innovación. Pensemos en el debate sobre la regulación europea y la supuesta simplificación: a las pymes les vamos a ahorrar millones porque no van a tener que cumplir ciertos trámites, pero por el camino se quedarán muchos controles que han tenido efectos positivos en la regulación ambiental, en la innovación”.