Las claves del Constitucional sobre la amnistía: “No responde a capricho” y persigue “mejorar la convivencia”

El proyecto de sentencia del Tribunal Constitucional sobre la ley de amnistía sostiene que esta norma es proporcionada con respecto al objetivo perseguido, el de “superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Cataluña”. Excluye de este modo la supuesta arbitrariedad de la ley, que persigue “paliar” los efectos del procés, y “conseguir una mayor paz ciudadana”. El órgano de garantías destaca asimismo que “aun cuando pueda discreparse” de la amnistía, “no cabe duda de que no responde a capricho o mero voluntarismo, al buscar una mejora de la convivencia y de la cohesión social”. El texto no entra en la exclusión del delito de malversación del ámbito de aplicación de la ley, acordada por el Tribunal Supremo. Eso seguirá retrasando el posible regreso de Carles Puigdemont a España, salvo que el Constitucional le conceda amparo cuando resuelva su recurso contra la interpretación que el Supremo ha hecho del enriquecimiento que el procés supuso para sus impulsores (en la medida en que no lo sufragaron con su dinero y patrimonio, sino con fondos públicos).

La propuesta de sentencia —de 191 páginas— aborda los siguientes puntos esenciales.

La amnistía no es arbitraria

El Constitucional estima que los pactos políticos a los que pueda responder el impulso dado por el Gobierno a la ley de amnistía carecen de relevancia para el juicio que le corresponde hacer al órgano de garantías, que se ciñe a examinar el encaje de la norma con la Constitución. Así se expone en los fundamentos jurídicos del proyecto de sentencia que empezará a ser examinado por el tribunal el próximo día 10. “Los recurrentes —explica el fallo— exponen con reiteración que, más allá de las palabras de la ley orgánica de amnistía (LOA), esta es fruto de la simple arbitrariedad en cuanto obedece a una pura transacción política, entre un candidato que necesita apoyos para la investidura y los líderes políticos que cometieron delitos y ahora obtienen el olvido”. A lo que el Constitucional responde que su propia doctrina “hace que tal alegación no pueda prosperar, y ello sin que sea pertinente un análisis a fondo de todas las motivaciones posibles de la norma y de todas sus eventuales consecuencias”. Se añade que “las intenciones del legislador, su estrategia política o su propósito último no constituyen, como es evidente, objeto de nuestro control”.

El proyecto de sentencia —del que ha sido ponente la vicepresidenta del tribunal, Inmaculada Montalbán, al frente de un equipo de letrados del tribunal— explica que la mera lectura del preámbulo de la ley lleva a concluir “que no puede apreciarse que la LOA carezca de toda justificación razonable”. Añade que aun cuando pueda discreparse de ella, no cabe duda de que “no responde a capricho o mero voluntarismo, al buscar una mejora de la convivencia y de la cohesión social, así como una integración de las diversas sensibilidades políticas, para superar, como objetivo de interés general, las tensiones sociales y políticas generadas con el denominado proceso independentista en Cataluña”. El texto estima que la explicación de la ley “existe y resulta razonable”, y puede “engarzarse con una política plasmada ya en manifestaciones ejecutivas y legislativas anteriores, tendente a paliar los efectos del meritado proceso y a conseguir una mayor paz ciudadana”.

La Constitución no prohíbe la amnistía

Los recurrentes sostienen que la amnistía no es constitucional porque no se la regula y ni siquiera se la menciona en la Ley Fundamental. Hay dos sentencias, del 83 y del 86, pero el PP entiende que “aluden a normas aprobadas antes de la entrada en vigor de la Constitución”, ya que tienen por objeto únicamente las amnistías acordadas en el real decreto ley de 1976 y en la ley de 1977. El Constitucional responde a este planteamiento que “el legislador puede hacer todo lo que la Constitución no prohíba explícita o implícitamente”. Y añade que “respetando este límite, ningún contenido puede considerarse exento de la posibilidad de que el Parlamento lo atraiga hacia sí”. El fallo también subraya que la amnistía ha de ser adoptada necesariamente por las Cortes Generales, lo que la diferencia de los indultos.

Se afirma asimismo que “del hecho de que durante los trabajos parlamentarios se rechazaran dos enmiendas que expresamente aludían a la amnistía no cabe deducir que la Constitución la prohíba”. Y se añade que la decisión de la Comisión Constitucional de no constitucionalizar la amnistía y rechazar por ello las enmiendas relativas a esta institución “solo puede significar que la Constitución quiere guardar silencio al respecto”, de modo que “el silencio constitucional, por sí solo, no equivale a la prohibición de una institución”. Entenderlo de otro modo implicaría “la infracción del principio democrático, eje vertebrador de nuestro sistema constitucional”. En consecuencia, “la interpretación que sostienen los demandantes es incompatible con la idea de Constitución abierta, que es inherente al Estado democrático y al pluralismo político”.

No se vulnera la división de poderes

El Constitucional subraya que “en un sistema como el nuestro, el Parlamento, en virtud del principio democrático, tiene una posición preeminente”. Y precisa que la función del juez es juzgar y ejecutar lo juzgado y que esta función ha de efectuarse con pleno sometimiento a la Constitución y al ordenamiento jurídico o, en particular, “al imperio de la ley”. Por tanto, la independencia judicial tiene su fundamento en “garantizar una única dependencia: la del juez respecto del Derecho”. Es el legislador el que define el alcance y las condiciones del ejercicio jurisdiccional, de modo que “la exclusividad judicial coexiste (…) con la potestad legislativa de configuración del proceso”.

Es al legislador a quien incumbe configurar la política punitiva y determinar qué hechos han de considerarse punibles, “así como las excepciones que tales previsiones pueden tener”. La concesión de una amnistía, entendiendo esta institución en los términos en los que se acaba de indicar, “no supone ni juzgar ni ejecutar lo juzgado”. En resumen, el legislador puede “otorgar una amnistía, entendiendo por tal aquella norma que extingue las responsabilidades de carácter punitivo o represivo derivadas de la comisión de hechos ilícitos solo pro praeterito [limitado al pasado], pues las conductas amnistiadas siguen siendo punibles pro futuro”.

El fin de encauzar “el conflicto político”

El PP argumentó en su recurso que la ley de amnistía no responde a un “ideal de justicia”, sino a la necesidad de pactos del presidente del Gobierno. El tribunal explica que la amnistía ha de tener como presupuesto una situación “excepcional”, porque se configura como un mecanismo extraordinario destinado a “mitigar la severidad inherente al derecho punitivo en circunstancias excepcionales”. Entre estas podrían encontrarse razones humanitarias, procesos “de reconciliación nacional” o necesidades específicas derivadas de “acontecimientos políticos o sociales que requieran respuestas extraordinarias del ordenamiento jurídico”. Se trata de atender “coyunturas extraordinarias que el ordenamiento jurídico no puede resolver con los instrumentos ordinarios”. Y corresponde al legislador apreciar las circunstancias que justifican el otorgamiento de la amnistía “sin que el Tribunal Constitucional pueda suplantarle en esta tarea”, ya que cuáles sean los motivos o intenciones de quienes promovieron la aprobación de esta ley orgánica es “una cuestión ajena a lo jurídico”. El tribunal siempre ha descartado esos argumentos y rechazado entrar en el mérito de los juicios políticos, intenciones y estrategias, porque “no se ignora el contexto jurídico-político, pero se atiende solo al enunciado y contenido de las disposiciones impugnadas”.

El tribunal considera que la ley de amnistía “se limita a evaluar la presencia de un interés público que puede justificar, por los efectos benéficos para la convivencia pacífica y democrática que le atribuye, una decisión política de renuncia por parte del Estado al ejercicio de su ius puniendi [derecho a castigar] en un contexto excepcional”. De ahí que “la identificación de la causa que suscita la amnistía no puede considerarse, por ello, arbitraria”, y añade que “la finalidad del legislador de favorecer la reconciliación y conseguir, con ello, que el conflicto político subyacente se encauce a través del diálogo no pueda reputarse ilegítima”. También se dice que la exención de responsabilidad de “quienes realizaron actos ilícitos en el contexto del proceso independentista puede considerarse un medio idóneo para eliminar —o al menos rebajar—, a través de un acto de generosidad del Estado, un particular foco de enfrentamiento social”.

Las tachas a la ley

El fallo declara inconstitucional que la amnistía incluya actos relacionados con el procés iniciados antes del día 13 de noviembre de 2023 “aunque su ejecución finalizase con posterioridad a esa fecha”. El tribunal estima que “no se puede explicar racionalmente que unos ciudadanos reciban del legislador una habilitación insólita para continuar con sus actividades criminales en el futuro, en contraste con el resto de los ciudadanos, que deben sujetar sus futuras acciones a las normas penales vigentes”. Otra objeción se refiere a que la ley no incluya en la amnistía conductas contrarias al proceso independentista, con delitos de desobediencia o desórdenes públicos. Pero el precepto no se anula, sino que deberá extenderse su aplicación a este tipo de supuestos.