Cinco años del ingreso mínimo vital: luces y sombras

Las prestaciones monetarias que proporcionan un nivel mínimo de protección son una realidad común en los países europeos. Sin ellas, los efectos de la extensión del empleo precario o del aumento del desempleo sobre la pobreza serían mayores. Estas prestaciones contribuyen, además, al crecimiento económico a través de diversos canales: actúan como estabilizadores automáticos, fortalecen la capacidad de negociación de los trabajadores con bajos salarios, reducen la inseguridad económica y amplían las oportunidades de inversión de los hogares en la educación de sus hijos.

Hasta hace cinco años, cuando las restricciones de la pandemia impulsaron la creación del Ingreso Mínimo Vital (IMV), España carecía de un instrumento nacional de estas características. Hasta entonces, el sistema de garantía de ingresos mínimos estaba conformado por un mosaico de prestaciones muy variadas dirigidas a cubrir las necesidades específicas de distintos colectivos. Eran las comunidades autónomas quienes trataban de reducir el riesgo general de pobreza a través de sus programas de renta mínima. Esta complejidad convivía con lagunas en la protección y obstáculos en el acceso, amplias desigualdades por categorías demográficas y territorios, bajas cuantías y escasa eficacia en la activación de las personas beneficiarias.

La media década transcurrida desde su implantación invita a trazar un rápido balance de los logros y carencias del IMV. Una primera cuestión es si ha contribuido a disminuir la incidencia de la pobreza. El IMV consigue reducir cerca del 6% de la tasa de pobreza severa, que sigue afectando a más de una de cada diez personas. Ha supuesto un incremento de la protección de las familias con dos o más hijos, alcanzando actualmente hasta el 80% del umbral de pobreza severa. Sin embargo, como ha advertido recientemente el Tribunal de Cuentas, sigue sin guiarse por un objetivo específico referenciado a niveles concretos de pobreza, lo que deriva en una gestión que no está dirigida a alcanzar una meta predefinida.

Un segundo aspecto relevante es cómo ha corregido el IMV la fragmentación territorial del sistema. Mientras que, con algunas excepciones, la cobertura de las rentas mínimas autonómicas era mayor en las regiones con mayores recursos, el IMV ha invertido esa lógica. Tiene más peso, en general, en las regiones con menor renta media. No obstante, esta mejora no ha dado origen a una mejor articulación del mapa territorial de prestaciones. Los programas regionales conviven con el nuevo sistema, actuando el IMV como una “prestación suelo” que proporciona un nivel básico de protección. Mientras que algunas comunidades han complementado esa cuantía, otras han optado por la práctica extinción de su programa, como en el caso de Madrid. El efecto global ha sido la reducción del nivel de protección de los programas regionales y una mayor heterogeneidad de estos.

Una crítica habitual es que el diseño de estas prestaciones puede fomentar la prolongación de su percepción. Esto ha llevado a algunos países a introducir reformas más restrictivas, como limitar el período de disfrute, reducir las cuantías o imponer mayores obligaciones. En el caso del IMV, la duración mediana del tiempo de cobro (21 meses) es superior a la de las rentas mínimas autonómicas —algo esperable, dada la menor generosidad de estas— y también ligeramente a la de otros países europeos, aunque las reentradas son poco frecuentes, ya que solo uno de cada cinco hogares necesita volver a solicitar la prestación.

A diferencia de las rentas mínimas autonómicas, la percepción del IMV no está ligada a medidas de inclusión activa al ser una prestación destinada únicamente a cubrir la falta de ingresos. Existen incentivos al empleo, pero resultan difíciles de interpretar por las personas beneficiarias e, incluso, por las personas que las apoyan en la tramitación. En su último informe, la AIReF señala la necesidad de reformular estos instrumentos para que sean eficaces. También concluye que la prestación contribuye a aumentar la probabilidad de tener un contrato indefinido y un mejor emparejamiento entre formación y empleo, gracias al mayor tiempo de búsqueda.

Es en el acceso a la prestación donde el IMV presenta mayores dificultades. Llega a menos de la mitad de las personas potencialmente beneficiarias, lo que limita sensiblemente su eficacia. Aunque este porcentaje no difiere del de otros países con sistemas más consolidados, el IMV deja fuera a hogares especialmente vulnerables. A pesar de que se han despejado algunas barreras institucionales, su diseño se aleja de la realidad de pobreza de muchas personas, al persistir rigideces en el procedimiento administrativo, periodos dilatados de tramitación y resolución, la complejidad de las normas, un régimen excesivamente estricto de comprobaciones y las dificultades de comprensión de todo el proceso por parte de los solicitantes. Esas dificultades afectan también al personal de las entidades sociales que apoyan el proceso de solicitud e, incluso, a los jueces y abogados de oficio que intervienen en los procesos de reclamación.

Siguen pendientes cambios normativos para no dejar fuera del programa a la población más excluida, incluyendo una concesión de la prestación más automática. Las situaciones de gran vulnerabilidad son, por naturaleza, inestables, ya sea en lo laboral, lo residencial o lo vital, lo que contrasta con la rigidez de ciertas exigencias, como la definición de las unidades de convivencia o los requisitos de empadronamiento. En muchos casos, las situaciones de precariedad en el acceso a la vivienda hacen muy difícil acreditar el domicilio.

Una disfunción especialmente preocupante es la devolución de los cobros indebidos. El IMV impone cargas que pueden provocar niveles de deuda familiar imposibles de asumir, con reclamaciones de hasta 14.000 euros. Son hogares sin capacidad de ahorro, que no pueden afrontar gastos imprevistos. Muchas de estas reclamaciones tienen su origen en fallos administrativos, debidos al largo tiempo que transcurre entre que los beneficiarios notifican cambios y la administración los procesa. Esta comunicaba a los hogares en el mes de octubre la revisión de los ingresos del año anterior. Gracias a un cambio reciente, se ha conseguido adelantar esa comunicación a mayo.

Para que el IMV se convierta en una herramienta verdaderamente transformadora en la lucha contra la pobreza y la exclusión social, los problemas señalados deben corregirse. Se trata de una política imprescindible, que ha paliado algunas carencias del sistema de garantía de ingresos, pero que aún presenta un amplio margen de mejora.