Cómo (y con quién) avanzar en la Unión Europea de la defensa

El nuevo (des)orden mundial nos aboca, si nadie lo remedia, a vivir “Tiempos de No Paz”. La afirmación otorga al análisis el dramatismo que anuncia un entorno internacional sin reglas en el que la Unión Europea ve dificultada la defensa de sus intereses, además de su compromiso firme con la paz, la seguridad, la prosperidad, la democracia y un orden basado en normas. La consolidación de la ruptura del multilateralismo compromete, en suma, la fortaleza (e influencia) de la Unión como actor global, a la par que demanda esfuerzos para garantizar de manera autónoma la seguridad de su territorio y las personas que en él habitan. De hecho, la pérdida de confianza en la relación atlantista exige avanzar más rápido en la configuración de nuestra propia seguridad. En este contexto cobran sentido las referencias que los líderes europeos están haciendo en los últimos días acerca de la conveniencia de reforzar el proceso de integración en el campo de la defensa. Pero, ¿cómo hacerlo? La respuesta pasa, en primer lugar, por analizar el arsenal jurídico ya disponible para acometer un proyecto de integración política como el sugerido para, a continuación, explorar aquellas fórmulas imaginativas que puedan garantizar el fin perseguido sin riesgo de bloqueo. Veamos qué se puede hacer y a qué precedentes cabe apelar.

El Tratado de la Unión Europea contempla una pluralidad de mecanismos de reforma para avanzar en el desarrollo de las políticas europeas, pero ninguno garantiza el éxito en el contexto vigente, ya sea por el capital político que el proceso de reforma exige, ya sea por el sistema de votación (unanimidad) que su entrada en vigor requiere. Así, la convocatoria de un procedimiento de reforma ordinario está jurídica y políticamente descartada, aunque haya sido reclamada por el Parlamento Europeo. El riesgo cierto de bloqueo no solo está en las dificultades para consensuar un texto con las reformas necesarias, sino también en la imposibilidad de lograr un común acuerdo y garantizar la ratificación unánime (parlamentaria o mediante referéndum) en cada uno de los Estados, como condición para su entrada en vigor. Difícilmente corrige las limitaciones que impone el mecanismo descrito el contemplado para reformas parciales sobre las políticas europeas. Hay dos razones para negar virtualidad práctica a este mecanismo simplificado: los cambios también exigen para su aprobación la unanimidad de los veintisiete Estados y, además, el mecanismo no permite aumentar las competencias de la Unión.

Tampoco resulta viable para las necesidades que requiere una Europa más comprometida con su defensa pensar en activar las llamadas “cláusulas pasarela” con las que se permite modificar la unanimidad como sistema de votación con carácter general o para algunas políticas como es el caso, entre otras, de la política exterior. La utilidad de un instrumento tan aparentemente interesante se ve limitada al exigirse también un acuerdo unánime de los Estados que hoy, lamentablemente, no existe. En todo caso, sin negar potencialidad a las posibilidades que pueda ofrecer el recurso a las citadas cláusulas pasarela para ámbitos concretos y sobre los que la propia Comisión Europea tiene propuestas concretas, la realidad es que no parece razonable pensar que esta fórmula pueda utilizarse con resultados significativos en los ámbitos que aquí interesan.

Más allá de los mecanismos de reforma referenciados, los Tratados han incorporado también una batería de instrumentos que permiten a un grupo de Estados avanzar más, sin que la negativa de otros puedan impedirlo. La llamada cláusula de “cooperación reforzada” obedece a esta lógica de integración diferenciada, también conocida como Europa a varias velocidades. La exigencia nuevamente de la unanimidad para su puesta marcha en el ámbito de la Política Exterior convierte la fórmula en estéril. Tampoco permitirá a algunos Estados que quieren avanzar con ambición en materia de defensa recurrir a las “cooperaciones estructuradas permanentes”, aunque resulte siempre interesante que diferentes grupos de Estados aborden nuevos proyectos con el fin de fortalecer las capacidades militares de la Unión.

Las dificultades expuestas no pretenden ahogar la esperanza, sino orientar la solución que permita a Europa el impulso integrador en materia de defensa mediante el recurso a fórmulas jurídicas imaginativas al margen de las previsiones de los Tratados de la Unión. Los precedentes de los Acuerdos de Schengen o del propio Tratado de Estabilidad, Coordinación y Gobernanza (TECG) pueden inspirar la fórmula para el caso presente. Los dos ejemplos citados fueron respuestas a problemas reales a los que se enfrentó la Unión. Los dos comparten, con la realidad actual, elementos de urgencia y excepcionalidad que entonces permitieron superar las limitaciones que imponía la arquitectura jurídica europea. En los dos casos citados concurrió una necesidad imperiosa de avanzar en el desarrollo de una política (libre circulación y unión monetaria), así como una imposibilidad de hacerlo por la falta de voluntad de algunos Estados. Lo propio cabría decir del momento presente, donde el apetito de integración en materia de defensa parece no encontrar el respaldo de los Veintisiete.

Los precedentes expuestos confirman el éxito de una estrategia que ha permitido, pasado el tiempo, incorporar todo lo logrado fuera de los Tratados dentro de las estructuras de la Unión Europea. Si entonces fue posible, con mayor motivo debería poder serlo ahora. En este grupo de vanguardia España debería, sin duda, estar presente. Y, para terminar, una pregunta más para la que, sin embargo, no existe precedente al que asirse: ¿cabría incorporar a este grupo de vanguardia a quien ya dejó de ser parte de la Unión? Nada debería impedirlo, si el Reino Unido y los Estados de la Unión interesados así lo desean.